聯合國日前召開緊急特別會議,通過譴責俄羅斯侵略烏克蘭的決議案,但缺乏聯合國安全理事會(U.N. Security Council)具有拘束力的決議,也暴露出聯合國目前的體制,存在著難以對強權國家發動戰爭產生嚇阻力的漏洞。
俄羅斯在2月24日對烏克蘭發動軍事行動,正式點燃俄烏戰火,並引發國際社會的一致譴責與強烈制裁。聯合國安理會也對此立即開會討論一項決議草案,譴責俄羅斯的侵略行動,但遭到俄羅斯動用否決權封殺。
援引韓戰決議案 聯合國大會譴責俄羅斯
不過,安理會其他理事國隨即援引聯合國大會在1950年通過的「聯合一致共策和平」決議案(Uniting for Peace Resolution),要求立即召開聯合國大會。這項決議案是在1950年韓戰爆發時所通過,明訂在安理會常任理事國缺乏一致意見,而無法履行維護國際和平與安全的首要責任時,安理會可以在不受否決權的限制下,表決召開聯合國大會緊急特別會議。這項決議案也是40年來首次被動用。
聯合國大會過去只召開過11次緊急特別會議,這次會議在上百個國家發表意見後,最終以141票贊成、5票反對和35票棄權,通過對烏克蘭情勢的決議案,要求俄羅斯「立即、徹底、無條件」從烏克蘭撤軍。雖然與安理會決議不同的是,聯合國大會的決議並沒有法律拘束力,但在政治及道德上仍具有重大意義。
相較之下,安理會無法對俄烏戰爭做出具有實質影響力的決議,暴露出安理會多年來爭議不斷的一項問題,也就是擁有否決權的安理會理事國涉入國際衝突時,這個聯合國權力最大的決策機制能否發揮它的功能。
安理會否決權 強權國家規避責任漏洞
根據1945年制定的聯合國憲章,在多數情況下禁止會員國動用武力,除非是獲得聯合國安理會「維護或恢復國際和平與安全」的授權,或是採取自衛行動。
但耶魯大學歷史與法律教授莫恩(Samuel Moyn)在「華盛頓郵報」(Washington Post)撰文指出,聯合國憲章的反戰立場,與賦予5個常任理事國否決權的作法並不一致,這讓這些國家可以否決任何被認定的侵略者,或授權任何強制措施的決議。這也意味著,包含俄羅斯在內的強權國家,永遠不用承擔作為國際體系侵略者的罪名。
莫恩指出,是聯合國憲章本身,讓禁止戰爭的國際規則形同虛設。但不只俄羅斯,美國多年來也一直讓自己不受這個國際規則的限制。莫恩也點出蒲亭在入侵烏克蘭前,批評美國有部分軍事行動未獲得聯合國批准,也並非完全沒有道理,因為美國介入南斯拉夫、伊拉克與敘利亞的軍事行動,都未獲得安理會授權。
莫恩強調,美國過去忽視聯合國規範的作為,並不能讓俄羅斯入侵烏克蘭一事變得名正言順,但是「這些軍事強大的國家發現繞過聯合國對發動侵略戰爭的禁令如此容易,這應該要引起一些反思。」
強權國家忽視否決權限制條款
「外交政策」(Foreign Policy)雜誌則指出,事實上,聯合國憲章明訂了對安理會常任理事國動用否決權的限制。根據聯合國憲章第27條第3款,在特定情況下,當成員國是爭端當事國時,不能動用否決權阻擋安理會的決議。
在俄羅斯否決安理會的決議草案後,挪威駐聯合國大使祖爾(Mona Juul)就暗示俄羅斯的否決權可能違法。祖爾指出:「對解決這個問題的決議案動用否決權,而且是由侵略者本身做出,這破壞了安理會的目的,違反了聯合國憲章的宗旨。」祖爾認為:「根據憲章的精神,俄羅斯作為當事國,應該對這項決議草案投下棄權票。」
然而,強權國家一直忽視這項條款,有部分是因為一旦動用這個條款,未來他們的否決權也可能被這個條款所限制。因此,無論是俄羅斯、中國、或是 美國、英國及法國,長期以來無意動用這項限制否決權的條款。
安理會改革有必要 取消否決權是選項
有鑑於俄羅斯的否決權爭議,以歐洲小國列支敦斯登(Liechtenstein)為首的多個中小型國家,正在推動一項聯合國大會決議案,要求在安理會常任理事國動用否決權後,應自動召開聯合國大會,並籲請安理會就否決權的使用情況提出報告。部份國家則呼籲推動改革,包含取消否決權。
莫恩指出,包含取消否決權、擴大安理會理事國數量,以及將權力轉移給目前缺乏實權的聯合國大會,都是可能的改革方向。其中,取消否決權可以帶來的改變最大,如此多數國家可以將強權大國認定為侵略者,而不用擔心遭到阻擋。
莫恩說,這些改革可能會讓強權國家面臨司法追訴,包含今天的俄羅斯與未來的中國,如果他們採取非法行動的話。不過,這也一定會削弱美國的力量,並讓美國暴露於被譴責的風險中。但是莫恩認為,這是值得付出的代價,因為這讓美國政府在進行海外干預行動前,得更加謹慎小心。他認為,如果考慮到我們一生中發生了多少場錯誤的美國戰爭,這可能是一個有益處的約束。如果戰爭來臨了,而我們覺得我們真的需要去戰鬥,那麼新的規範只是代表美國人必須比以前做得更好,去讓世界其它地方相信,軍事干預是必要和公正的。
俄羅斯此次在安理會中動用否決權,掩護它對烏克蘭的侵略行動,再次暴露出當前聯合國體制的缺陷。然而,推動改革讓強權國家願意自廢武功,限制在安理會中的權力,目前看來不是短期內可以輕易實現的目標。
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新聞引據:採訪
撰稿編輯:鄭景懋
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